Reforma da previdência: “A questão central se queremos proteger nossos idosos, nossos pensionistas, aqueles que necessitam ou não?” Entrevista com Denis Maracci Gimenez

Por: Patricia Fachin | Do IHU Unissinos

A proposta de reforma da Previdência do governo Bolsonaro “desorganiza o sistema previdenciário brasileiro tal como ele foi pensado a partir da Constituição de 88”, diz o economista Denis Maracci Gimenez à IHU On-Line. Entretanto, pontua, o texto-base da reforma aprovado na Câmara dos Deputados no dia 07-08-2019 limitou a ação imediata dessa desorganização. “Jogou-se para depois a discussão sobre capitalização e participação dos estados e municípios, e o que foi aprovado foi um texto desconfigurado em relação à proposta inicial, que era muito pior do que a que foi aprovada”, avalia.

Na entrevista a seguir, concedida por telefone, Gimenez lembra que a previdência brasileira, tal como foi elaborada a partir da Constituição de 88, “tem um caráter solidário e um compromisso geracional de proteção social que procurou dar conta das necessidades da nossa sociedade, da pobreza, da pobreza rural, da desigualdade”, e, portanto, qualquer regime previdenciário que indique que o indivíduo será responsável pela sua proteção na velhice “irá condenar os cidadãos a não terem proteção efetiva quando se retirarem do mercado na idade avançada”.

Para ele, a questão central a ser respondida no processo de reforma do sistema previdenciário é a seguinte: “Queremos proteger nossos idosos, proteger os nossos pensionistas, proteger aqueles que necessitam ou não?” Qualquer alteração no sistema, defende, além de considerar o estabelecido na Constituição, tem que levar em conta as transformações do mundo do trabalho. “Esse é um ponto importante porque tem mudanças importantes no mundo do trabalho que decorrem não só da crise e dos problemas conjunturais ligados ao desemprego, mas dos problemas estruturais que indicam, por exemplo, que o mundo do trabalho precisa ser pensado em relação a mudanças da estrutura produtiva. (…) Tem mudanças importantes acontecendo em relação às estruturas das empresas, ao padrão de concorrência, a aspectos tecnológicos. Essas questões que estão transformando o mundo do trabalho são importantes de serem consideradas para pensar uma reforma da previdência. Para ser mais direto: precisamos pensar se, de fato, temos que associar a trajetória profissional à proteção social na velhice, porque isso está completamente incerto”, assegura.

Denis Maracci Gimenez é doutor em Desenvolvimento Econômico e mestre em Economia Social e do Trabalho. Atualmente é diretor do Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho – Cesit do Instituto de Economia da Unicamp e professor do Instituto de Economia da Unicamp.

Confira a entrevista.


IHU On-Line – Qual sua avaliação do texto-base da reforma da previdência aprovado na Câmara recentemente? Quais são os pontos que precisariam ser revistos?

Denis Maracci Gimenez – A avaliação geral é que a iniciativa do governo do presidente Bolsonaro em relação à reforma da previdência desorganiza o sistema previdenciário brasileiro tal como ele foi pensado a partir da Constituição de 88. A iniciativa foi nesse sentido e o que foi aprovado sofreu alterações que na realidade limitaram a ação imediata dessa desorganização. Então, jogou-se para depois a discussão sobre capitalização e participação dos estados e municípios, e o que foi aprovado foi um texto desconfigurado em relação à proposta inicial, que era muito pior do que a que foi aprovada.

IHU On-Line – Por que a proposta da reforma desorganiza o sistema previdenciário em relação ao sistema existente hoje?

Denis Maracci Gimenez – O que é fundamental é pensar a centralidade de um sistema de capitalização para o regime previdenciário brasileiro. O mercado de trabalho brasileiro é historicamente muito desorganizado, tem uma instabilidade muito grande de emprego e é fundado em baixos salários: metade dos brasileiros ganha até 1.300 reais. Então, é difícil imaginar que vamos conseguir proteger os nossos idosos e aqueles que necessitam de um sistema previdenciário apostando num regime de capitalização. Na verdade, a nossa previdência, tal como montada na Constituição de 88, tem um caráter solidário e um compromisso geracional de proteção social que procurou dar conta das necessidades da nossa sociedade, da pobreza, da pobreza rural, da desigualdade. É central pensar que qualquer regime previdenciário ou reforma que indique que cada indivíduo será responsável pela sua proteção na velhice, irá condenar os cidadãos a não terem proteção efetiva quando se retirarem do mercado na idade avançada.

Às vezes as pessoas ficam presas em tecnicalidades, mas a questão central é esta: queremos proteger nossos idosos, proteger os nossos pensionistas, proteger aqueles que necessitam ou não? Essa é a pergunta que foi feita na Constituição de 88. A resposta que a sociedade deu em meio ao processo de redemocratização foi sim, nós vamos protegê-los e para isso se montou um sistema de seguridade social integrado.

O que está sendo proposto agora é a ruptura desse compromisso que foi estabelecido há 30 anos. Às vezes a discussão sobre a reforma fica girando em torno de tecnicalidades que não rebatem nessa pergunta fundamental. A discussão do déficit, por exemplo, a tese do déficit e da ingovernabilidade ou a tese de que a reforma vai ser capaz de retomar o crescimento da economia, são ideológicas e não teses assentadas em dados reais.

IHU On-Line – Do ponto de vista social, quais serão as consequências dessa reforma, além da possível criação de um regime de capitalização?

Denis Maracci Gimenez – A consequência social da reforma é não termos proteção efetiva aos nossos idosos e àqueles que necessitam de proteção. Isto tem que ser dito à sociedade: vamos condenar as próximas gerações a viverem sem proteção social quando ficarem idosos.

IHU On-Line – Um dos argumentos do governo para realizar a reforma é o de que a previdência é deficitária. Segundo o senhor, esse é um artifício criado pelo governo para justificá-la. Pode nos explicar por que a previdência não é deficitária? Qual é o cálculo e as evidências que permitem chegar a essa conclusão?

Denis Maracci Gimenez – O sistema previdenciário brasileiro foi montado integrado a um sistema de seguridade social em 1988. Não passava pela cabeça de ninguém que pelas características da sociedade brasileira, pelas características de salário e de emprego, poderíamos fazer uma previdência social que protegesse efetivamente as pessoas, cada um contribuindo com aquilo que seria seu prêmio futuro. Então, o que aconteceu? Em 88 se montou um sistema de seguridade social com bases de financiamento variadas para cobrir riscos variados. Isso significa que existe um orçamento da seguridade social que integra o orçamento geral da União e esse orçamento tem receitas que vêm desde contribuições sociais, receitas próprias do INSS, para cobrir riscos diversos. Por exemplo, vamos assumir que vamos proteger os nossos aposentados rurais que, por questões históricas, não puderam contribuir de maneira organizada e sistemática com um fundo específico de previdência. Então, em 88 organizamos um sistema com fontes de financiamento variadas para cobrir situações variadas.

Se você olhar o orçamento da seguridade social, as receitas versus as despesas, ele sempre foi superavitário. Inclusive, só conseguimos fazer recorrentes superávits primários desde o governo do presidente Fernando Henrique, passando pelo governo do presidente Lula e da presidente Dilma, contando com recursos da seguridade social. Sem esses recursos da seguridade social não teríamos, inclusive, esse superávit. Então, na realidade, tecnicamente, é um erro falar em déficit da previdência porque a previdência só pode ser pensada integrada com o sistema de seguridade social.

O sistema de seguridade social vem sofrendo muito nos últimos cinco anos, particularmente, por conta da crise econômica que desorganizou o mercado de trabalho, reprimiu as receitas, mas não pela explosão de gastos, como é propagandeado frequentemente. Insisto: tecnicamente é errado isolar a previdência do sistema de seguridade social. Ela não foi pensada assim em 88 e não deve ser pensada dessa maneira pelas características do nosso sistema. Se você isola a previdência, você reconhece na realidade que ela não está integrada ao sistema de seguridade social e está falando contra, inclusive, o que está na Constituição.

IHU On-Line – Mas seria possível reorganizar o sistema de seguridade social de modo que fosse desvinculado da previdência?

Denis Maracci Gimenez – Será que podemos pensar reformas do nosso sistema de previdência que garantam a segurança dos cidadãos do futuro? Essa é a pergunta fundamental. Portanto, não se entra na discussão da previdência com a seguinte questão: se gasta muito e é preciso cortar. Isso não vai nos levar a lugar nenhum, a não ser piorar a situação da população brasileira sem nenhum resultado efetivo em contrapartida. Só vai piorar a situação social sem que isso se reverta em crescimento econômico ou coisa parecida, como está sendo difundido para a opinião pública.

É fundamental pensarmos um sistema de previdência e proteção à velhice considerando as transformações do mundo do trabalho. Esse é um ponto importante porque tem mudanças importantes no mundo do trabalho que decorrem não só da crise e dos problemas conjunturais ligados ao desemprego, mas dos problemas estruturais que indicam, por exemplo, que o mundo do trabalho precisa ser pensado em relação a mudanças da estrutura produtiva. Em outras palavras, o que quero dizer é que não vamos ter o mundo do trabalho que tivemos ao longo do período de industrialização do país ou mesmo nas últimas décadas. Tem mudanças importantes acontecendo em relação às estruturas das empresas, ao padrão de concorrência, a aspectos tecnológicos. Essas questões que estão transformando o mundo do trabalho são importantes de serem consideradas para pensar uma reforma da previdência. Para ser mais direto: precisamos pensar se, de fato, temos que associar a trajetória profissional à proteção social na velhice, porque isso está completamente incerto.

Se quisermos proteger nossos cidadãos na velhice, seguramente teremos que criar mecanismos de financiamento não necessariamente com a integralidade da participação do trabalhador e dos empregadores na composição de um fundo previdenciário. Isso já tem acontecido em alguns lugares do mundo. Para ser mais claro: há uma crescente participação de recursos fiscais na sustentação do sistema da previdência; no fundo a sociedade entra com mais e o indivíduo com menos. Como fazer isso? Via sistema tributário. Todos que observam as mudanças no mundo do trabalho percebem que se tivermos um sistema previdenciário apoiado só na capacidade contributiva do cidadão, ele não vai ter proteção. Nesse sentido, a nossa reforma vai exatamente ao oposto daquilo que há de mais moderno no mundo sendo feito em termos previdenciários. Se pegarmos os sistemas mais desenvolvidos, que melhor protegem seus cidadãos, veremos que é crescente a participação de recursos fiscais.

IHU On-Line — Considerando as mudanças que o senhor menciona, temos que pensar a previdência social e a seguridade social como programas que estão vinculados um ao outro ou essas questões devem ser pensadas separadamente?

Denis Maracci Gimenez – A previdência tem que estar vinculada a um sistema de seguridade social, mas considerar as mudanças no mundo do trabalho. Dificilmente conseguiremos sustentar a proteção social baseada num mercado de trabalho organizado como nós tivemos no padrão anterior, em que as pessoas ficavam trabalhando por 30 ou 40 anos e contribuindo de forma continuada, pois as descontinuidades são grandes e várias características do mercado de trabalho mudaram. Todos os países estão caminhando, inclusive aqueles que avançam mais nessa discussão, para o debate sobre renda universal, que não tem vinculação com o trabalho. Trata-se do reconhecimento de que o compromisso da proteção social vai progressivamente se desvinculando das capacidades laborais do cidadão; é um direito de cidadania.

O outro lado do problema é como financiar isso. Que tipo de reforma seria desejada num quadro de reformas que considere a proteção efetiva de cidadãos? De um lado, reformas que procurem avançar o peso de fontes não contributivas de patrões e empregados, e nas quais os recursos fiscais ganhem peso, que são oriundos da tributação em geral, e não tributos específicos para a sustentação do sistema. Quando olhamos para isso, tem um segundo aspecto: se são tributos gerais, quais são esses tipos de tributos? Mesmo em 1988, esse problema persistiu.

Nós temos fontes de financiamento diversas, mas em larga medida essas fontes são oriundas de impostos indiretos. Então, em uma estrutura tributária como a brasileira, que é muito regressiva, temos uma seguridade social em larga medida financiada por impostos regressivos. O sistema de seguridade social brasileiro é, em larga medida, financiado pelos mais pobres, pois quem é mais pobre paga mais imposto no Brasil. Isso teria, a partir de uma reforma tributária que indicasse maior justiça social, que avançar no financiamento da nossa seguridade em torno de impostos gerais com caráter progressivo, particularmente o imposto de renda e o imposto sobre patrimônio. Essa seria uma segunda linha de uma reforma que pudesse garantir o financiamento da proteção social e da seguridade com bases mais justas, considerando, como disse no primeiro momento, as mudanças do mercado de trabalho. Essas mudanças vão exigir de nós — e isso que é central — o financiamento da seguridade cada vez mais por impostos gerais. Esse modelo vai na contramão de fazer uma reforma que indique como saída um sistema de capitalização no qual cada indivíduo cuida de si mesmo. É exatamente o oposto de certas tendências internacionais que procuram fazer reformas tentando manter o nível da proteção social.

IHU On-Line – O senhor tem dito que o que está implícito na proposta de reforma da previdência é a ideia de transferir recursos da seguridade social para a área fiscal. Como isso vem sendo feito e como será feito se a reforma for aprovada?

Denis Maracci Gimenez – Isso já tem sido feito ao longo dos anos, desde o governo Fernando Henrique, num primeiro momento através do Fundo Social de Emergência, que depois se transformou em Fundo de Estabilização Fiscal e, posteriormente, em Desvinculação de Receitas da União; isso passou pelos governos Fernando Henrique, Lula e Dilma. Na recorrência da nossa política fiscal há retirada de recursos da seguridade para o orçamento fiscal; é exatamente o oposto do que é dito para a opinião pública, de que o governo tem que sustentar a seguridade.

No caso brasileiro, a experiência suprapartidária foi permanentemente a retirada de recursos da seguridade social para o orçamento fiscal e a desvinculação de receitas da União. O que essa reforma indica é a continuidade da “drenagem” de recursos da base do financiamento da seguridade social para o orçamento fiscal. Se somarmos isso ao que foi aprovado na PEC do Teto de Gastos, independente do que aconteça com as receitas da seguridade social, não será possível gastar porque há um teto, um teto que abre um campo enorme para transferir recursos da proteção social, da seguridade, para o orçamento fiscal. Não é o orçamento fiscal que sustenta neste momento a seguridade; a seguridade é que transfere recursos para o orçamento fiscal.

IHU On-Line – Uma das temáticas da sua palestra hoje no Instituto Humanitas Unisinos – IHU é tratar da reforma e do desequilíbrio das contas públicas. Por que, na sua avaliação, a reforma irá gerar um desequilíbrio das contas públicas?

Denis Maracci Gimenez – Precisamos ordenar os problemas fiscais que temos enfrentado para não confundir a população. Fundamentalmente, o problema fiscal que temos enfrentado, principalmente nos últimos cinco anos, mas já no final do primeiro mandato da presidente Dilma, tinha uma relação, em primeira instância, com a desaceleração da economia. Não quero dizer que não há problema da nossa estrutura fiscal, do padrão do gasto público no Brasil, não é isso, mas se não ordenarmos o que é mais importante para o que é menos importante, confundiremos a população.

Na realidade, começamos a ter problemas fiscais mais relevantes com a desaceleração da economia no final do primeiro mandato da presidente Dilma, o que foi agravado por uma política — a meu juízo equivocada — de desoneração fiscal, a qual acentuou a crise fiscal naquele momento. E depois, no início do segundo mandato, houve a tentativa, por parte do ministro Joaquim Levy, de fazer um ajuste ortodoxo na economia, um ajuste fundado na centralidade do déficit público, que ampliou e piorou a situação fiscal.

Ou seja, não há nenhuma possibilidade de melhoria das contas públicas no Brasil ou em qualquer país do mundo sem crescimento econômico. Só se conseguem melhorias fiscais efetivas — e isso é relevante as pessoas pensarem —, só se conseguem as melhores condições nas contas públicas com a economia em crescimento, porque as receitas do governo são pró-cíclicas, tanto ao crescimento quanto à desaceleração da economia. Então, se tentar equilibrar as contas cortando gastos no momento em que a economia está deprimida, simultaneamente está se cortando a própria renda, transformando contribuintes em não contribuintes. Não há possibilidade de equilíbrio das contas públicas com a economia em recessão; quanto mais se corta, mais será preciso cortar, não para. Se não conseguir retomar o nível da atividade econômica, a situação fiscal não vai melhorar.

Nós cortamos gastos e tentamos uma política de corte de gastos desde o segundo mandato da presidente Dilma com o ministro Joaquim Levy, e o déficit fiscal piorou, continuou piorando com o ministro [Henrique] Meirelles durante a gestão de Michel Temer, e agora também. O que é fundamental é que a política econômica implementada desde o ministro Joaquim Levy para frente é uma política fiscal que deteriora as contas públicas e que está fundada numa tese abstrata de que é preciso cortar o gasto para ajustar as contas públicas; isso não é verdade. É importante dizer: vivem falando que a gestão fiscal é igual à gestão da nossa casa, mas não é; é diferente. A dinâmica macroeconômica é diferente e não tem nenhuma relação com a economia doméstica ou com a lógica da economia doméstica.

IHU On-Line — Como avalia a política econômica nos primeiros meses do governo Bolsonaro?

Denis Maracci Gimenez – Evidentemente que o governo começou agora, está com sete meses, mas a avaliação é de fato muito ruim porque a economia não só não voltou a crescer, como caminhamos para uma recessão. O que o ministro [Paulo] Guedes está fazendo não tem capacidade de fazer o país voltar a crescer. Por exemplo, há um profundo movimento de desorganização das fontes de financiamento da economia, particularmente do papel central que os bancos públicos sempre tiveram no investimento e no crédito das empresas. Além disso, a política fiscal não indica nenhum caminho de retomada dos investimentos públicos, o que seria central nesse momento para a retomada da atividade. Portanto, os resultados são pífios.

O ministro Guedes prometeu entregar uma coisa e até agora não disse a que veio. Ele promete que com a reforma da previdência a economia vai voltar, terá condições de retomada do crescimento. No entanto, não conheço nenhuma experiência histórica em que uma reforma desse tipo foi decisiva para a retomada do crescimento. Não é possível que uma reforma trabalhista ou a reforma da previdência tenham a capacidade de fazer com que uma economia continental, como a brasileira, retorne o ritmo importante de expansão. Isso é muito mais uma construção ideológica — quando falo em ideológica é porque não tem uma relação com a realidade, não tem nada de concreto que indique que fazer uma reforma da previdência ou que com a flexibilização do mercado de trabalho, os empresários voltarão a investir. Não é assim, a economia é muito mais complexa. Isso é uma simplificação que produz expectativas na população que, ao meu juízo, não serão atendidas.

A sensação de frustração é crescente na sociedade e isso amplia as tensões políticas e sociais. O desempenho até agora é pífio e mesmo com a aprovação da reforma da previdência, dificilmente nas condições de gestão da economia como temos, a economia irá retomar seu nível de atividade. Isso vai levar a uma frustração muito grande da população e das forças políticas que levaram o presidente Bolsonaro a vencer as eleições de 2018. Ele venceu as eleições de 2018 prometendo ao país a retomada do crescimento, mais emprego, renda, uma agenda de reconstrução nacional; até o momento não parece que o país caminhe para esse sentido.

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